26.03.2012

Две революции Алексея Улюкаева

Пенсии на уровне прожиточного минимума и уплата подоходного налога гражданами по месту жительства — два базовых пункта бюджетной политики от первого зампреда Центробанка

Похоже, формирование нового правительства идет непросто. В начале месяца Владимир Путин говорил, что в мартовские праздники он с Дмитрием Медведевым определит структуру и состав нового правительства, однако с тех пор до публики на эту тему доходят только слухи разной степени правдоподобия.

Можно предположить, что задержка связана с существенными переменами — как в составе и структуре кабинета министров, так и в политике, которую этот кабинет будет осуществлять. В противном случае достаточно было бы просто поменять самых одиозных глав министерств и ведомств и продолжать курс на старую добрую стабильность, не провоцируя лишний раз нервозность инвесторов и простых граждан.

Неудивительно, что на этом фоне появление двух статей подряд первого заместителя председателя Банка России Алексея Улюкаева, посвященных перспективам пенсионной реформы и налогово-бюджетной политики — то есть сферам, не относящимся к его текущей деятельности, — аналитики восприняли как заявку на должность министра финансов. И если власти действительно настроены на изменения в экономической жизни страны, то идеи первого зампреда ЦБ этому полностью соответствуют.

Пенсии — удел неудачников

Тема первой статьи Алексея Улюкаева — пенсионная реформа. Это логично, поскольку вопрос о том, что делать с пенсиями и социальным налогом, сегодня входит в число наиболее острых. Суть проблемы в том, что при нынешних демографических тенденциях повышать пенсии или хотя бы сохранять их размер на стабильном уровне можно только за счет увеличения соцналога. Налог поднимать никто не хочет, поскольку, как показал опыт прошлого года, бизнес при этом активно уходит в тень, так что бюджетный эффект оказывается близким к нулю.

Но если мы отказываемся от повышения соцналога, то остаются лишь два пути. Первый — уменьшение числа пенсионеров за счет повышения пенсионного возраста. Здесь возникают очевидные проблемы. Во-первых, при нынешней системе, когда пенсионные обязательства накапливаются в течение всего трудового стажа гражданина, более поздний срок выхода на пенсию автоматически влечет за собой увеличение пенсионных обязательств государства. Другими словами, гражданин будет выходить на пенсию позже, но и пенсия у него будет больше, так что суммарный эффект для бюджета окажется ненамного выше нуля. Во-вторых, не очень понятно, как к повышению пенсионного возраста относятся работодатели. Пока, во всяком случае, восторженных отзывов об этой идее со стороны бизнеса не замечалось. Что понятно: редкий работодатель предпочтет возрастного сотрудника молодому, поскольку пожилой работник — это пониженная трудоспособность, повышенные расходы по больничным и еще куча проблем. Так что вполне возможно, что в результате повышения возраста выхода на пенсию мы «в нагрузку» получим всплеск безработицы среди пожилых людей.

Второй возможный путь — фактически уменьшить размер пенсий. На это направлена, в частности, новая формула расчета пенсий, разработанная Пенсионным фондом. В ней ключевыми параметрами являются трудовой стаж и сумма уплаченных пенсионных взносов, причем подразумевается, что для подавляющего большинства граждан суммарная пенсия окажется ниже суммы уплаченных взносов. Алексей Улюкаев в своей статье доводит идею уменьшения пенсий до логического финала, предлагая установить для всех россиян единый размер пенсии, привязанный к прожиточному минимуму пенсионера.

На первый взгляд эта идея просто шокирует — почему у высококвалифицированного специалиста и какого-нибудь грузчика должна быть одинаковая мизерная пенсия? Но если отринуть эмоции, то приходится признать, что в рассуждениях первого зампреда Центробанка есть своя правда.

Алексей Улюкаев утверждает, что в сегодняшних условиях пенсионный возраст — это «экономически бессодержательная категория». Он означает лишь изменение структуры доходов гражданина, которые всегда формируются из трех составляющих: трудовой доход (зарплата), трансферт из бюджета (пенсия) и доходы от активов (процент на депозит, арендная плата от сдаваемой квартиры). Пенсионный возраст при таком подходе — это время, когда доля трудового дохода снижается, а доля трансферта из бюджета увеличивается. «Это экономическая реальность, которую просто надо признать в пенсионном нормотворчестве, — заявляет Алексей Улюкаев. — Надо признать, что страховая природа пенсионных отношений — фикция: пенсия не страхует от потери доходов, она не страхует от бедности». И ведь правда — не страхует.

Поэтому не суть важно, в каком возрасте человек выходит на пенсию и какую он получал зарплату до этого. Важно — сумел ли он за время работы обзавестись активами (ценными бумагами, недвижимостью), которые могут обеспечить ему пристойную старость. Или — трудовую квалификацию и репутацию, которая позволит сохранить работу после достижения пенсионного возраста. Если нет, то уделом неудачника будет жизнь на одну пенсию — но нет никаких оснований для того, чтобы эта пенсия непременно была высокой.

Если все будут получать одинаковую пенсию, то отпадает необходимость в индивидуальных пенсионных счетах граждан и, соответственно, в структуре, которая занимается ведением этих счетов, — Пенсионном фонде России. Расходы государства на выплату пенсий, по мнению Алексея Улюкаева, должны включаться в федеральный бюджет, как включаются сегодня расходы на зарплату бюджетникам. Средства на выплату пенсий должны обеспечиваться так же, как средства на выплату зарплат, — всеми доходами бюджета, а не за счет одного специального налога. Наверное, это было бы справедливо, поскольку основную статью доходов бюджета сегодня составляют поступления от экспорта сырья с месторождений, которые открывали в прошлом веке сегодняшние пенсионеры.

Из откликов на «пенсионную» статью первого зампреда Центробанка можно отметить, пожалуй, лишь одно возражение экономического характера: концепция Улюкаева упраздняет накопительную пенсионную систему, а между тем пенсионные накопления — важный источник длинных денег для модернизации экономики. Но, во-первых, это лишь в теории. На практике же у российского государства сегодня нет ни внятных прорывных проектов, в которых могут быть задействованы пенсионные деньги, ни даже законодательства, которое позволяет использовать средства пенсионных накоплений для финансирования таких проектов. А во-вторых, установление для всех граждан мизерных государственных пенсий неизбежно приведет к всплеску добровольного пенсионного страхования. Так что пенсионные накопления уменьшаться не сильно. Правда, для того, чтобы привлечь их в экономику, будет недостаточно только постановления правительства — придется всерьез улучшать бизнес-климат.

На наш взгляд, комментаторы статьи упустили из виду самый важный момент: в случае реализации этой концепции придется самым кардинальным образом менять всю экономическую политику государства. Потому что вместо сравнительно простой задачи повышения пенсий решать надо будет гораздо более сложную — обеспечения всем гражданам возможностей для накопления активов на старость. А это подразумевает и создание высокооплачиваемых рабочих мест, и понижение цен на недвижимость, и развитие фондового рынка, и многое, многое другое. Проще говоря — экономическую революцию.

Свои налоги платите сами

На фоне пенсионных идей Алексея Улюкаева его предложения по совершенствованию налогово-бюджетной политики выглядят вполне сдержанно. Здесь много уже знакомых идей — например, разделение бюджета на «нефтегазовый» и «ненефтегазовый», которое инициировал еще Алексей Кудрин. Но есть принципиальные новшества.

В отличие от кудринской бюджетной политики, целиком строившейся на предпосылке о неминуемом снижении цены на нефть, первый зампред Центробанка, наоборот, рассматривает нефтегазовый бюджет как постоянный источник для погашения дефицита регулярного (ненефтегазового) бюджета. Если Кудрин ставил целью достижение максимального профицита бюджета, то Улюкаев говорит о таргетировании бюджетного дефицита, чтобы только не допускать его запредельных уровней. Если для Кудрина дефицит бюджета был самым страшным бедствием, то Улюкаев относится к нему математически: «Дефицит можно иметь лишь в том случае, когда плата за его финансирование меньше, чем приведенный общеэкономический доход от инвестирования бюджетных средств». Проще говоря, если вы финансируете из бюджета проект, обеспечивающий 20% дохода, а для покрытия возникшего бюджетного дефицита вынуждены выпустить облигации с доходностью 10%, то это правильно.

И наконец, в отличие от Кудрина, любимым занятием которого было увеличение резервных фондов, Улюкаев предлагает жестко зафиксировать объем этих резервов, а все «излишки» отдавать населению в виде налоговых возвратов. «Я лично за то, чтобы это были прежде всего налоги на труд — НДФЛ и единый социальный налог, — отмечает первый зампред Центробанка. — Сингапур, например, уже второй год осуществляет частичный возврат налогоплательщикам уплаченных налогов. При этом избыточные конъюнктурные доходы остаются в экономике, но обременительные расходные обязательства бюджета не возникают». От себя заметим, что возврат подоходного налога в такой большой стране, как наша, неизбежно превратится в колоссальную техническую проблему. Поэтому, на наш взгляд, проще и разумнее лишние бюджетные деньги просто перечислять на выплату пенсий.

Ключевая идея Алексея Улюкаева в налоговой сфере — изменение практики уплаты подоходного налога: «не автоматическое удержание “у кассы” по месту работы, а осознанная уплата гражданами по месту жительства». Тогда каждый гражданин сможет реально видеть, как меняется (или не меняется) окружающая его реальность в зависимости от уплаченных им налогов. И предъявлять соответствующие претензии власти. Что, опять-таки, грозит революционными переменами как в экономике, так и в политике.

Кто станет министром финансов в новом правительстве и какую он будет проводить политику — вопрос пока открытый. Но тот факт, что такой высокопоставленный и хорошо информированный чиновник, как Алексей Улюкаев, решил, будто наличие новых идей и внятной программы действий может поспособствовать назначению на министерскую должность, — чрезвычайно важный знак. Знак грядущих перемен и в кадровой политике власти, и в экономической политике, и в жизни страны вообще.